Offentlig sektor i Norge har utviklet sterke digitale tjenester på hvert sitt område. Problemet oppstår når tjenestene skal fungere sammen rundt menneskers faktiske liv. Da møter innbyggerne fortsatt siloer, ulike regelverk og systemer som ikke snakker godt nok sammen.
I denne episoden av Teknologi og mennesker diskuterer programleder Christian Brosstad hvorfor sammenhengende tjenester fortsatt er så vanskelig å få til, til tross for høye ambisjoner og store forventninger. Med seg har han Hans Christian Holte, rådgiver i Digitaliseringsdirektoratet og tidligere direktør i både NAV og Skatteetaten, og Kristin Weidemann Wieland, direktør for forskning, innovasjon og digitalisering i KS.
Begge peker på det samme hovedproblemet: Norge har rigget offentlig sektor for sektorvis styring, ikke for helhetlige innbyggertjenester.
Et system bygget i siloer
Hans Christian Holte mener utfordringen har vært kjent i mange år.
– Det helt grunnleggende som ligger oppe i dagen, er hvordan vi har rigget og organisert offentlig sektor i Norge.
Han peker på at Norge har flere forvaltningsnivåer, sterke sektorer og en styringsmodell der hver virksomhet først og fremst må levere på sitt eget oppdrag. Det gir gode løsninger innenfor hver enkelt etat, men dårligere løsninger på tvers.
Kristin Weidemann Wieland kjenner igjen problemet fra kommunesektoren, som ofte sitter med ansvaret for å få statlige og kommunale tjenester til å fremstå helhetlige for innbyggerne.
– De aller fleste tjenester som innbyggerne trenger i hverdagen, leveres av kommunene. Fra vugge til grav, og fra kultur til vann og avløp.
Hun mener det i praksis er nærmest umulig å skape en sømløs digital hverdag når statlige sektorer fortsatt styres hver for seg.
– Målet knuses egentlig i møte med den tradisjonelle sektorstyringen i Norge.
Store ambisjoner, svak gjennomføring
Både Holte og Wieland mener det finnes politisk vilje og gode intensjoner. Den nye digitaliseringsstrategien for 2024–2030 viser at temaet er høyt på agendaen. Likevel mener de at ambisjonene ikke følges opp godt nok i styringen av etatene.
Wieland etterlyser tydeligere krav i oppdragene departementene gir til underliggende virksomheter.
– Man fortsetter som før med sine egne silobaserte oppdrag, siden det er det de måles på, og da skjer det ingen endringer.
Holte er enig i at gode intensjoner alene ikke er nok. Samtidig advarer han mot å tro at noen få formuleringer i tildelingsbrev skal løse problemet.
– Det er min erfaring at den type føringer er lite verdt, og at de er lite kraftfulle.
Begge mener det må sterkere og mer forpliktende mekanismer til dersom offentlig sektor faktisk skal jobbe sammen om livshendelser og sammenhengende tjenester.
Investeringsparadokset bremser samarbeid
Ett av de tydeligste hindrene er det Holte beskriver som en mangel på egeninteresse i samarbeid. Når ressursene er knappe, prioriterer virksomheter det de selv blir målt på. Fellesprosjekter taper ofte, særlig hvis gevinsten havner hos noen andre.
– Da blir man seg selv nærmest i stor grad.
Dette er også kjernen i investeringsparadokset: En etat må ta kostnadene ved å utvikle noe nytt, mens gevinsten kanskje oppstår et annet sted i forvaltningen, eller hos innbyggerne. Da blir det vanskelig å prioritere fellesskapet.
Holte mener det derfor ikke er nok å appellere til dugnadsånd.
Når brukerbehov kolliderer med sektorlogikk
Konsekvensene blir tydelige for dem som trenger flere tjenester samtidig. Det gjelder blant annet brukere med sammensatte Nav-behov, sykmeldte som møter både fastlege, arbeidsgiver og Nav, og barn og unge som trenger oppfølging fra flere deler av hjelpeapparatet.
Holte trekker fram sykefraværsområdet som et eksempel på hva manglende samhandling kan koste.
– Fastlegen sitter og sykmelder litt sånn i blinde. Hen har ikke kontakt med arbeidsplassen eller Nav.
Han peker på at bedre dataflyt kunne gitt både bedre beslutninger og bedre oppfølging for brukerne.
Wieland mener Nav-kontoret er et godt eksempel på et område der innbyggerne fortsatt møter et system som er for fragmentert.
– Der er det ingen tvil om at vi ikke leverer godt nok som samfunn i dag.
Hun peker særlig på at mange av dem som rammes hardest, også har minst kapasitet til å manøvrere i et komplekst system.
Effektivisering er ikke nok
Samtalen beveger seg også inn på hva digitalisering egentlig skal oppnå. Er målet bedre brukeropplevelser eller mer effektiv drift?
Wieland avviser at dette er en motsetning.
– Det er veldig ofte sånn at det er sammenfall mellom kvalitet og effektivitet.
Hun viser til at gode digitale løsninger ofte både kan redusere ressursbruken og samtidig forbedre tjenestene. Ett eksempel er velferdsteknologi som fallsensorer i omsorgstjenesten.
– Du kan både forbedre kvaliteten og redusere risikoen for beboerne, samtidig som du sparer ressurser.
Samtidig advarer hun mot løsninger som på papiret gir bedre informasjon til brukere og pårørende, men som i praksis bare skyver mer arbeid over på ansatte i en allerede presset kommunehverdag. DigiHelse trekkes fram som et eksempel på en løsning som har gode intensjoner, men som også kan føre til flere henvendelser uten at tjenesten er styrket tilsvarende.
Er jussen et hinder – eller en unnskyldning?
Et gjennomgående tema i episoden er lovverk og informasjonsdeling. Begge gjestene peker på at regelverket ofte brukes som forklaring på hvorfor samhandling er vanskelig, men antyder samtidig at jussen noen ganger også blir en unnskyldning.
Holte viser til hvor krevende det er å modernisere gamle lover.
– Folketrygdloven er et godt eksempel på et regelverk som har mange gode intensjoner fra mange generasjoner av politikere siden 60-tallet.
Han beskriver et regelverk med mange unntak og lange revisjonsprosesser, langt unna behovet for raske og helhetlige digitale tjenester.
Wieland mener lovverket i for liten grad er tilpasset en digital virkelighet.
– Vi har skrevet lovene i et historisk perspektiv. De er ikke særlig digitaliseringsvennlige.
Hun mener Norge må våge å diskutere risiko annerledes. I dag vurderes ofte risikoen ved å dele data høyere enn risikoen ved å la være, selv når konsekvensen er dårligere tjenester for innbyggerne.
Lærdommen fra pandemiårene
Begge trekker fram koronaperioden som et sjeldent eksempel på at offentlig sektor faktisk evnet å jobbe raskt og på tvers.
Holte mener den viktigste lærdommen er hvordan jurister, teknologer og fagfolk jobbet tett sammen.
– Det å jobbe ved siden av hverandre, skulder ved skulder, de som jobber med regelverket, de som er teknologer, de som er domeneeksperter, altså fageksperter, det så jeg så gode eksempler på fungerte kjempebra.
Han reagerer på at mye av denne arbeidsformen forsvant så snart krisen var over.
Wieland er enig.
– Alle sa at dette må vi ta med oss videre. Men så gikk vi rett tilbake til gamlemåten.
Kan offentlig sektor lære av finansnæringen?
Et av de mest konkrete sporene i samtalen handler om datadeling og brukerkontroll over egne opplysninger. Her trekkes finanssektoren og DSOP-samarbeidet fram som et eksempel på at det faktisk går an å få til gode, samtykkebaserte løsninger.
Holte viser til samtykkebasert lånesøknad, der innbyggeren kan gi banken tilgang til relevante skatteopplysninger digitalt.
– Det er et helt konkret eksempel på det du snakker om.
Han mener suksessen der skyldes at både finansnæringen og Skatteetaten hadde en tydelig interesse av å få løsningen på plass.
Wieland løfter blikket videre og peker på Estland og Ukraina som land som har bygget løsninger med utgangspunkt i at det er innbyggerne som eier sine egne data.
– Det er innbyggerne som eier dem. De har fullt innsyn i hvem som har vært inne og slått opp data om dem til enhver tid.
Hun mener dette perspektivet blir stadig viktigere, ikke minst hvis Norge skal klare å ta i bruk kunstig intelligens på en måte som både er effektiv og tillitsskapende.
Trenger staten sterkere muskler?
Mot slutten av episoden dreier samtalen inn på styring: Hva skal egentlig til for å få mer gjennomføringskraft?
Programleder Brosstad spør hvorfor ikke staten bare kan definere noen få felles initiativer som alle etater må forplikte seg til. Holte svarer at ambisjonen om sterkere samordning finnes, men at kraften i systemet fortsatt ligger i sektorene.
– Tyngdekraften i systemet ligger mye i den enkelte sektor og departement.
Wieland mener det kan være nødvendig å bygge inn nye mekanismer som kompenserer for den sterke sektorstyringen, og viser til både Danmark og Finland som eksempler på land som har rigget samarbeid og langsiktighet sterkere inn i systemet.
Holte trekker samtidig fram at digitaliseringsressursene ikke nødvendigvis må samles ett sted. Noen ganger kan løsninger utviklet i én etat gjenbrukes av andre. Han viser blant annet til utviklingsplattformen Nais som et eksempel på hvordan felleskapets ressurser kan utnyttes bedre når man tenker mer åpent.
Ett grep hver: Dette ville de endret først
Da gjestene får spørsmål om hvilken hindring de ville fjernet først, peker Holte på hvordan store satsinger i forvaltningen vurderes og styres.
– Jeg ville sett på hvordan man har rigget store satsinger i forvaltningen.
Wieland trekker fram et annet perspektiv, som også går til kjernen av hele debatten.
– Dette med innbyggeres eierskap til egne data, mener jeg er en ganske viktig ting.
Visjonen for 2030
På spørsmål om hva visjonen for innbyggertjenester i 2030 bør være, svarer Holte at målet må være gode og forutsigbare brukeropplevelser.
– Vi må aldri glemme brukerperspektivet, rett og slett.
Wieland er enda tydeligere på hva som står på spill, særlig for dem som er mest sårbare.
– For barn og unge hvor vi ikke klarer å samarbeide godt nok, bidrar det til at flere faller utenfor.
Det er kanskje også den viktigste konklusjonen fra episoden:
Norge mangler ikke teknologi, kompetanse eller ambisjoner. Men uten endringer i styring, lovverk og finansieringsmodeller vil offentlig sektor fortsatt være best hver for seg – og for dårlig sammen.
Anbefalinger for bedre digital samhandling i offentlig sektor
- Gi samordning tydeligere politisk forankring
Sammenhengende tjenester må følges opp i styringen av etatene, ikke bare omtales i strategier og festtaler.
- Still krav til samarbeid i oppdrag og finansiering
Etatene må måles på bidrag til felles løsninger, også når gevinstene kommer hos andre enn dem selv.
- Endre investeringsmodellene i offentlig sektor
Finansieringen må belønne tverrgående prosjekter og ikke bare interne effektiviseringstiltak i den enkelte virksomhet.
- Ta utgangspunkt i innbyggernes livshendelser
Tjenester bør utvikles rundt faktiske behov hos brukerne, ikke rundt sektorgrenser og organisatoriske skiller.
- Forenkle regelverk som hindrer datadeling
Lover og forskrifter må moderniseres slik at nødvendig informasjonsdeling blir enklere, tryggere og mer digitaliseringsvennlig.
- Avklar hva som faktisk er juridiske hindre
Personvern og GDPR må ikke brukes som en standardunnskyldning for å unngå samarbeid der deling faktisk er mulig.
- Gi innbyggerne større kontroll over egne data
Offentlig sektor bør utvikle løsninger der innbyggere kan gi samtykke til deling og se hvem som har brukt opplysningene deres.
- Bygg flere felles grunnmurer og plattformer
Felles komponenter, utviklingsplattformer og delte løsninger må brukes bredere på tvers av stat og kommune.
- Gjenbruk det som allerede virker
Løsninger utviklet i én etat eller sektor bør kunne tas i bruk av andre, framfor at alle bygger hver sine varianter.
- Lær av vellykkede datadelingsprosjekter
Erfaringer fra blant annet DSOP og A-ordningen bør brukes aktivt i andre sektorer, som helse, sosial og kommunale tjenester.
- Jobb tverrfaglig fra start
Jurister, teknologer, fagpersoner og tjenesteutviklere må jobbe skulder ved skulder, ikke i hver sin sekvens.
- Ta med lærdommen fra pandemien videre
Offentlig sektor viste under koronaperioden at raskere regelverksutvikling og tettere samarbeid faktisk er mulig.
- Prioriter områder med størst effekt for sårbare grupper
Barn og unge, sykmeldte, Nav-brukere og andre med sammensatte behov bør være førsteprioritet i arbeidet med sammenhengende tjenester.
- Se kvalitet og effektivitet i sammenheng
Digitalisering må ikke reduseres til et sparetiltak. Gode løsninger kan både forbedre brukeropplevelsen og frigjøre ressurser.
- Bygg sterkere nasjonal gjennomføringskraft
Det må vurderes om staten trenger tydeligere mekanismer, ansvarslinjer eller fullmakter for å få fart på samordningen.
